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萬海遠:黑戶群體生存艱難 無條件落戶刻不容緩

    日期:2016-03-02 10:20:17     來源:東方財富網     在線瀏覽次數(

由于不能辦理戶口,這導致有一些未繳納罰款的超生兒、非婚生育或早婚早育未辦證的孩子被送給他人,或者流入到網絡送嬰、賣嬰的人販子手里。甚至有些“黑戶”孩子被拐走后,父母也不報案,因為縱然孩子要回來了,計生委罰款要錢的可能性更大,所以干脆就不報案了。

  2010年第六次人口普查顯示,全國約有1300萬人沒有戶口,也就是俗稱的“黑戶”。考慮到有一部分黑戶囿于種種原因未被統計在內,事實上的黑戶可能數量更多。超過1%的人口沒有戶口,這既是世界人口史上少見的怪事,也成為中國社會發展一個重要的不公平、不穩定因素,阻礙著城鎮化的健康發展。

  從去年底開始,中央嚴令要無條件解決無戶口人員戶口登記問題。過去存在很多年、看似無解的黑戶問題有望在數月之內得到解決。這背后,由國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠等人完成的黑戶調查報告功不可沒,直接推動了政策的出臺。但由于社會撫養費仍是阻礙無條件解決黑戶問題的攔路虎,以及個別大城市懼怕人口壓力等原因,徹底解決黑戶問題還面臨不小的難題。

  第一財經為此專訪了萬海遠,聽他講述黑戶的成因、黑戶們不為人知的困苦境況以及解決黑戶問題需要克服的難點。

  黑戶大多數是計劃生育導致

  第一財經:不久前國家衛計委官員在新聞發布會上表示,第六次人口普查所發現的1300萬黑戶絕大部分已經解決,并且黑戶因為計劃生育因素沒有落戶的很少。您曾經做過關于黑戶問題的詳細調查,事實到底是怎樣呢?

  萬海遠:首先從黑戶成因上看,根據我們的調研,黑戶當中因為計劃生育因素導致的超過60%,其中50.8%和10.1%是超生和未婚生育。其次從數量上看,目前全國的黑戶數量仍然比較龐大,甚至超過很多小國的總人口。

  2010年,第六次全國人口普查暴露出來的黑戶總量是1300萬。當然,根據不同的衡量標準也有不同估計認為總量可能在1500萬到1700萬之間。在過去幾年中,確實有不少補登記上的,但也有新增的。黑戶總量是個動態的數據,有進有出。根據不同的定義,進的甚至有可能還更多。你看國務院印發的《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》,提到黑戶人群總共有八類,其中第一類就是不符合計劃生育政策的無戶口人員,這也說明,在目前的黑戶中,計劃生育導致的黑戶仍然是主要來源。當然,其他原因導致的黑戶現象也很重要。這次由國務院層面出臺文件,凸顯了高層對解決黑戶問題的重視程度和決心之大,中央花費這么大力氣來解決黑戶問題,說明這個問題已經比較嚴重了,也跟不上當前的經濟社會和政策形勢。在我國人口老齡化加速和勞動人口增速放緩的背景下,調整人口政策、加快無戶籍人口登記勢在必行。尤其是,無戶籍人員的生活普遍困難,中央在注意到這一點后,就直接導致了對無戶口人員再登記政策的迅速出臺

  第一財經:全國1%的人口是黑戶,這個確實是很嚴重。黑戶的問題由來已久了,國家也三令五申要解決,但是一直很難推進。您分析是什么原因導致黑戶問題難以解決呢?

  萬海遠:國家確實一直很想解決這個問題。過去為什么沒有解決,一方面有關部門確實有些投鼠忌器,不敢解決。黑戶大部分是計劃生育導致,要么是超生,要么是未婚先孕。計劃生育是基本國策,像一條紅線,你要解決黑戶問題就可能會碰觸到這條紅線,有關部門也確實怕碰這個事情。在我國,管理戶籍本來只是公安或派出所的事情,但是在具體工作過程中,就涉及到很多部門,諸如計生辦、民政局、人社局等,甚至連教育部門都與之緊密相關,所以在地方的實踐中,也存在部門間的配合與協調問題。這也就是為什么,這次關于無戶口人員登記的文件先是中央深改組討論和國務院發文,而不是在部委出臺指導意見。

  另一方面,從財政上說,一些地方政府也沒有底氣去解決。因為過去對于到底有多少黑戶,他們的生存狀況如何,財政需要多少資金確實是沒有底。因為解決黑戶問題,并不只是大家想象的登個記這么簡單,還有相應的一系列福利,比如教育補貼、失業保險、低保和醫保等等,這個確實是需要相當的資金投入的。

  還有一個是,從黑戶的地區分布看,西部地區黑戶人口數量更多,但是西部財力相對有限,解決黑戶問題財政壓力更大。即使中央可以統籌一部分資金,但是對經濟不發達地區來說,依然有很大的壓力。上周我們去西部一個市做調研就碰到這樣的問題。政府工作人員的工資都發不出來,哪里在瞬間拿出這么大規模的資金來一次性解決黑戶問題?

  我們的調研報告出來之后,對黑戶的規模、分布及人群特征有了基本了解,大概匡算了一下,財政也還能負擔,所以等于是政府的后顧之憂減輕了。其實中央這幾年對黑戶問題十分重視,解決問題的決心也很大。在有了國家和相關部門的重視后,我們的報告等于是臨門一腳,推動了這個事情更加快速、更有力度地解決而已。

  在依法治國的背景下,中央更加重視對公民個人權利的保護,登記入戶作為公民的基本權利,也就自然而然地得到重視和解決。在國務院的這個文件出臺后,也有個別人提出質疑,說現在無條件就能登記,這對以前超生交過罰款的人是不是一種新的不公平。我想這是兩個邏輯,是性質完全不同的兩件事,入戶登記是基本的人權層面,而違反政策只是一般的錯誤層面,再說一個人總不能把過去犯過的錯來作為今天再去犯錯的理由吧。

  被社會“遺忘”的黑戶們

  第一財經:你們的報告首次反應了黑戶的真實生存狀況,讓全社會、政府都看到了解決黑戶問題的迫切性。您當初是如何決定要做這樣一個調研的?

  萬海遠:我本來是做收入分配研究的。研究中發現,對于城鄉居民的收入差距有高估的地方,也有低估的地方,但更多的是低估。原因就在于大量低收入群體本身就是黑戶,在抽樣調查中,這些黑戶因為沒有戶口,因此很難被抽中,這就導致了收入差距程度有被低估的問題。

  從這個研究我發現,黑戶中的特困群體屬于低收入者,他們的生存特別艱難。當時發現問題挺嚴重的,就想做有關調查。但是因為這個調查難度特別大,很難通過正規渠道找到黑戶的研究樣本,就擱置了。后來我們做7000多萬貧困人口脫貧的研究,再次意識到黑戶中特困群體的艱難狀況,要到2020年前徹底解決現有的貧困現象,就必須不能忽略這部分群體,于是確定要花大力氣做這個黑戶研究。

  2014年七八月間,我們專門在云南、廣西、河南、廣東、江西等地進行了21天的田野調查,通過統計局獲得了一部分黑戶樣本,再通過“滾雪球”的方式,最終獲得了分布在全國15個省(自治區)的1928個有效黑戶個體。

  第一財經:作為弱勢群體的黑戶,他們的生存狀況到底是怎樣的?根據您的調研,沒有戶口,怎樣影響著他們的生活?

  萬海遠:我們知道,在中國,戶口不僅僅是個身份證明,還有一系列的最基本權利附著在它上面。根據我們的調研,黑戶主要分布在農村貧困地區,女性占多數,受教育程度較低,心理健康普遍比較差,生存狀況也很糟糕。跟其他為社會所共知的脆弱人群相比,黑戶們通常不為大家所了解。他們隱匿在社會的某個角落,公眾也無法感知到這部分群體的存在。他們無法上學,無法享受到低保,不能到正規醫院看病,甚至不可能獲得一份像樣的工作。

  從形成原因看,黑戶主要是由于超生、未婚生育、戶口遷移中丟失、沒有主動登記等原因造成的。除了農村貧困地區外,流浪在城郊的黑戶群體也很值得關注。

  由于多年來“超生罰款”與“新生兒落戶”捆綁成為通行的政策,大量的新生兒沒有戶口。據調查,華東一些省市的社會撫養費征收率略高于70%,也就是說大約還有30%的超生人群未繳納社會撫養費而不能落戶。在一些偏遠省份,社會撫養費征收率更低,黑戶比例更大。

  由于不能辦理戶口,這導致有一些未繳納罰款的超生兒、非婚生育或早婚早育未辦證的孩子被送給他人,或者流入到網絡送嬰、賣嬰的人販子手里。甚至有些“黑戶”孩子被拐走后,父母也不報案,因為縱然孩子要回來了,計生委罰款要錢的可能性更大,所以干脆就不報案了。在未來,這些兒童則相當程度地流落到城郊地區,因為這里的管理水平不如城市,而且黑市交易相對活躍,因此成為黑戶兒童的常態生存地。

  到目前,第一批因為計劃生育不能落戶的黑戶孩子大都成年,甚至開始有了黑二代。在中國經濟增長和人口流動管制放松的前提下,這些黑二代也在很大程度上流動到了城市地區,成為建筑工地、餐館或煤礦的工人。雖然工作條件惡劣,但是在這里干活能拿工資而且不需要身份證。而對于那些缺乏工作能力或者沒有工作意愿的黑戶,則傾向于滯留在城市并成為“流浪群體”。根據民政部門的一項統計,在城市流浪人員中,約有20%是屬于沒有戶籍的黑戶群體。

  由于長期被排斥在主流社會之外,黑戶群體普遍收入較低,就業穩定性差,沒有歸屬感,容易產生報復社會心理,成為社會不穩定的潛在來源。可以說,由戶籍改革滯后和社會管理缺陷造成的黑戶問題,是一個具有中國特色的社會問題,這已成為困擾經濟增長和社會發展的重要因素。

  為黑戶落戶設置障礙將被嚴查

  第一財經:這次中央解決黑戶問題的決心很大,從國務院印發的《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》看,措辭也是非常嚴厲。但是我們從基層了解到的情況是,不少超生人員,尤其是公職人員,因為擔心上戶口可能會暴露,最后會被追繳社會撫養費或者甚至被開除公職,所以不敢去落戶。如果計生處罰跟上戶口不完全脫鉤,可能黑戶問題也沒辦法徹底解決。

  萬海遠:是的,這次中央解決黑戶問題的力度前所未有。去年12月9號中央全面深化改革領導小組第十九次會議提出要全面解決黑戶問題;去年12月31日,國務院辦公廳就發布《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》,提出要無條件解決無戶口人員登記戶口的問題。最后還特別強調,凡以前文件規定與本意見規定不一致的,按本意見規定執行。這個意思是很清楚的,以前有過任何跟這個意見不一致的,比如說某種情況不允許上戶口,類似的規定一律要讓步于這個意見。

  你說的情況我也聽說到。現在全面兩孩政策剛落地不久,有些部門還在觀望,有些政策還在處于不太明確的階段,我覺得算是一個比較混沌的狀態。這也是正常的,因為政策的調整和改變是漸進的。但是,登記上戶口和違反生育政策這是兩個概念,不應該混成一件事。無戶口人員應該積極主動地去登記落戶,這是法定的基本權利,任何措施或規定都不能以否定公民登記入戶作為前提,這當然也包括社會撫養費。

  我們在貴州、海南調研,發現無戶口人員落戶工作執行地很好。一方面中央文件力度很大,基層不敢公開對抗中央的文件;另一方面,老百姓主動登記戶口的意愿也還是比較強。

  第一財經:我們調研發現,在一些人口壓力比較大的大城市,給黑戶落戶工作做得并不好。有的現在還在強調,如果不交社會撫養費,就不給超生的孩子落戶。這可能也是解決黑戶問題的一個阻力。

  萬海遠:這次中央解決黑戶問題的意愿和決心很大,真是動真格的了。不管是什么地方,都不能以任何理由阻礙給無戶口人員落戶。這個文件中都已經寫得非常清楚了。而且這次中央成立了8個部委聯合組成的督導組。任何給黑戶落戶設置前提條件的,群眾發現后可以舉報。督導組應該會對這些問題進行處理,確保能夠在最快的時間內徹底解決無戶口人員的再登記問題。

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